Aree idonee, quando i dubbi interpretativi tornano

Il tema delle aree idonee rimane un tema caldo in ambito FER, il cui fuoco è alimentato, di volta in volta, dalle pronunce del giudice amministrativo, chiamato a definire i contorni non sempre chiari della normativa di riferimento.

Ne è un esempio l’art. 20, comma 8, del d.lgs. 8 novembre 2021, n. 199, nel quale vengono individuate alcune tipologie di aree che sono considerate idonee ex lege per l’installazione di impianti da fonti rinnovabili.

In particolare, il legislatore predilige essenzialmente aree già antropizzate e/o degradate quali: aree industriali, cave e miniere dismesse, siti di bonifica etc (quelle elencate dalla lett. a) alla lett. c) del citato comma 8) ovvero aree prossime ad aree degradate (quelle richiamate dalla lett. c-ter del medesimo comma 8).

Nell’intento di ampliare le aree destinate alla realizzazione di impianti FER, il d.lgs. 17 marzo 2022, n. 50 ha aggiunto all’art. 20, comma 8, la lettera c-quater, che comprende tutte quelle aree, diverse dalle aree idonee menzionate nelle lettere precedenti del comma 8 citato che non sono ricomprese nel perimetro dei beni sottoposti a tutela ai sensi del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 e non ricadono nelle fasce di rispetto instituite ad hoc dal legislatore (attualmente 3 km dai beni tutelati ai sensi della Parte Secondo del d.lgs. 42/2004 e dai beni tutelati ai sensi dell’art. 136 dello stesso decreto, per l’eolico e 500 m dai medesimi beni per il fotovoltaico).

Tuttavia, l’introduzione di tale disposizione ha sollevato alcuni dubbi interpretativi concernenti il rapporto con le altre fattispecie di idoneità delineate dall’art. 20, comma 8, alle lettere precedenti. Trattasi, invero, di dubbi alimentati soprattutto dall’inciso “fatto salvo quanto previsto alle lettere a), b), c), c-bis) e c-ter”, riferimento testuale che ha originato il recente contrasto interpretativo nella giurisprudenza amministrativa, arricchita con la sentenza nr. 351/2025 del TAR Lombardia, Milano, Sez. IV.

In proposito, si ritiene utile osservare che l’orientamento giurisprudenziale prevalente ritiene la fattispecie prevista dalla lettera c- quater una nuova ed autonoma categoria residuale rispetto alle ipotesi previste nelle precedenti lettere dell’art. 20, comma 8 citato, atteso che tale disposizione è sorretta da una ratio indirizzata a favorire la diffusione degli impianti FER. Con la conseguenza che, secondo questa interpretazione, le precedenti ipotesi di idoneità non “subiscono” le limitazioni derivanti dai vincoli previsti alla lettera c-quater del comma 8.

Di tutt’altro avviso il Giudice lombardo laddove ritiene che la lettera c-quater dell’art. 20, comma 8 d.lgs. n. 199/2021 non rappresenti una fattispecie autonoma, piuttosto un corollario delle fattispecie precedentemente elencate e i vincoli ivi previsti si estendono anche alle ipotesi previste nelle lettere precedenti.

Nella prospettiva ermeneutica del TAR Lombardia, l’inciso “fatto salvo” restringerebbe, quindi, gli ambiti di idoneità al fine di evitare che la nuova disposizione possa produrre un effetto di liberalizzazione generalizzata degli impianti FER.

Per dirimere tale contrasto potrebbe essere utile il richiamo all’art. 12 delle disposizioni sulla legge in generale, che delinea le regole interpretative di cui si dovrà tenere conto nell’applicazione di una norma, nel caso in cui il suo significato non sia univoco.

Per quanto di nostro interesse, semplificando – secondo l’art. 12 citato – la norma, in primis, deve essere interpretata secondo il senso proprio delle parole che la compongono (c.d. criterio letterale) e, ove il significato risulti ancora non chiaro, occorre far riferimento alle finalità perseguite dal legislatore (c.d. criterio teleologico).

A tal fine soccorre la relazione illustrativa contenuta nella proposta del d.lgs. 17 marzo 2022, n. 50, con il quale fu introdotta le lett.c-quater e dove viene precisato che: “la modifica proposta, aggiungendo una nuova lettera al predetto comma 8, indica ulteriori aree da considerare idonee all’installazione di impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili, nelle more dell’individuazione ai sensi dei precedenti commi dell’articolo 20”.

Il riferimento alle “ulteriori aree da considerare idonee”, palesa l’intenzione del legislatore di estendere ulteriormente il novero delle aree idonee, risultando pertanto aderente al criterio alternativo che configura tali aree quale autonoma categoria in cui gli impianti FER possono essere realizzati.

Si consideri, inoltre, che le idoneità previste nella lettera c-quater sono state costruite secondo una logica differente rispetto alle fattispecie che la precedono.

Infatti, mentre nell’individuazione delle aree indicate all’art. 20, comma 8, lett. a) fino alla lett. c-ter, il legislatore ha preferito: (i) gli immobili caratterizzati dalla presenza di significativi elementi antropici, vale a dire luoghi nei quali l’intervento umano ha già inciso sullo stato originario del suolo, quali aree industriali o commerciali, cave e miniere dismesse, siti oggetto di bonifica, ecc.(lett. a fino alla lett. c-bis.1) ovvero (ii) sono aree prossime ad aree degradate (lett. c-ter), per le aree di cui alla lettera c-quater, al contrario, ha proceduto con il criterio negativo-escludente che eleva ad area idonea qualsiasi area che non sia sottoposta alla tutela paesaggistica e/o culturale e non sia ricompresa nel perimetro di 500 metri da beni tutelati ai sensi della Parte Seconda del d.lgs. 152/2006 e di beni tutelati ai sensi dell’art. 136 del medesimo t.u..

Perciò, le idoneità delineate dalla lettera c-ter e lettera c-quater dell’art. 20, comma 8, del d.lgs. 199/2021, devono ritenersi ipotesi distinte e non condizionate vicendevolmente.

In tal senso, come si è segnalato sopra, si è orientata anche la giurisprudenza amministrativa prevalente. Da ultimi, TAR Toscana, Sez. II, sent. n. 641/2025 e TAR Calabria – Sez. di Reggio Calabria, sent. n. 600/2025 secondo cui: “introducendo nel comma 8 la lettera c-quater, ha infatti esteso le aree legislativamente qualificate idonee, aggiungendo a terreni già caratterizzati dalla presenza di insediamenti produttivi di vario genere (contemplate alle lettere ‘a’, ‘b’, ‘c’, ‘c bis 1’ e ‘c ter’), anche (c quater) superfici non ancora modificate da attività antropiche. Tale intervento normativo è dunque sorretto da una ratio caratterizzata da notevole favor verso l’installazione degli impianti da fonti rinnovabili, ed è diretto all’estensione delle aree che possono contenerli”.

In conclusione, in attesa che su questo punto metta la parola fine il Consiglio di Stato, si ritiene condivisibile la posizione della giurisprudenziale maggioritaria che – conformemente al principio europeo della massima diffusione delle fonti di energia rinnovabile – ritiene la lettera c-quater quale disposizione autonoma, volta ad ampliare l’ambito delle superfici potenzialmente utilizzabili, distinta e non subordinata alle fattispecie fondate sul criterio delle trasformazioni antropiche del territorio.

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