Testo Unico FER, avvocato spiega e commenta le modifiche

Il decreto correttivo, approvato in via preliminare l’11 settembre 2025, nasce per integrare e sistemare il Testo Unico Rinnovabili (D.lgs. 190/2024), raccogliendo i suggerimenti del settore e correggendo alcune problematiche emerse nei primi mesi di applicazione.

Elena Motta, intervistata da pv magazine Italia, premette che “Lo scopo dichiarato del Testo Unico Rinnovabili era quello di riordinare le fonti normative esistenti in materia di autorizzazione alla costruzione ed esercizio degli impianti per la produzione di energia rinnovabile, raccogliendo in un Testo Unico la disciplina applicabile, o almeno la maggior parte”.

In questo quadro, le previsioni del Correttivo si propongono di introdurre correzioni ed integrazioni esito di una procedura di consultazione svolta dai Ministeri proponenti per tener conto delle osservazioni espresse dalle principali associazioni del settore, allo scopo di far emergere criticità riscontrate in sede di applicazione della disciplina entrata in vigore il 31 dicembre 2024.

“L’iter di adozione del Correttivo non è esaurito: lo stesso sarà trasmesso alla Conferenza Unificata e, successivamente, sottoposto all’esame del Consiglio di Stato e delle Commissioni parlamentari competenti, per poi essere approvato con nuova deliberazione da adottarsi dal Consiglio dei Ministri e, successivamente, emanato dal Presidente della Repubblica. Realisticamente possiamo attenderci l’adozione del Correttivo tra la fine dell’anno ed il primo trimestre 2026”.

Di seguito, la sintesi ragionata dell’avvocato sulle principali modifiche del correttivo:

Sistemi di accumulo

L’articolo 1 introduce finalmente anche un esplicito riferimento ai sistemi di accumulo, comprese le batterie stand-alone. Questa integrazione risponde alla richiesta degli operatori di chiarire che le regole amministrative del Testo Unico valgono non solo per gli impianti di produzione FER, ma anche per i sistemi di storage, siano integrati o indipendenti.

Eliminazione formale della “clausola di salvezza” edilizia

L’articolo 1 del decreto correttivo modifica l’articolo 1 del Testo Unico Rinnovabili, eliminando i riferimenti al richiamo al “Testo Unico Edilizia” (D.P.R. 380/2001). Si tratta della clausola di salvezza, oggetto di ampie critiche da parte delle associazioni di categoria durante la fase di consultazione, in quanto ritenuta un aggravio procedurale per la realizzazione degli impianti FER. In risposta, il Correttivo ne prevede l’abrogazione.

“Tuttavia, contestualmente, il Correttivo introduce una serie di modifiche agli articoli 4, 7, 8 e 9 del TU Rinnovabili, che disciplinano i diversi regimi autorizzativi. Dalle modifiche sembra emergere una contraddizione strutturale nell’impianto del Correttivo stesso: pur abrogando formalmente la clausola di salvezza, introducendo specifiche previsioni di raccordo il Correttivo mantiene intatto – e in alcuni casi persino rafforza – il legame tra la disciplina autorizzativa degli impianti FER e il quadro normativo edilizio, senza risolvere le ambiguità derivanti dalla sovrapposizione tra i diversi livelli di autorizzazione”, commenta l’avvocato Motta.

In particolare, la necessità di acquisire preventivamente titoli edilizi in procedimenti come la PAS – che per natura dovrebbero essere snelli e autosufficienti – rischia di introdurre tempi procedimentali aggiuntivi e, soprattutto, margini di discrezionalità interpretativa da parte delle amministrazioni locali. Ciò vanifica, almeno in parte, l’obiettivo di uniformità e semplificazione perseguito dal Testo Unico Rinnovabili e richiesto dalle associazioni di settore.

Principio di interesse pubblico per aree idonee/accelerazione

Il nuovo articolo 2 rafforza il principio che, nelle aree considerate idonee o di accelerazione, gli impianti rinnovabili hanno sempre interesse pubblico prioritario. A differenza del passato, in queste aree tale principio non può essere limitato da generici “impatti ambientali”, che restano invece valutati solo fuori da queste aree specializzate per il permitting.

“Come si ricorderà, l’affermazione di principio, certo molto forte e dichiaratamente rivoluzionaria dell’interesse pubblico prevalente dello sviluppo delle fonti rinnovabili, veniva immediatamente ridimensionata da una limitazione – generica e di principio – circa l’esistenza di potenziali “prove evidenti” che i progetti avessero impatti negativi sull’ambiente e facendo comunque “salvo il giudizio di compatibilità ambientale”. Con la modifica proposta dal Correttivo, tale limitazione non troverebbe più applicazione in caso di progetti collocati in aree idonee – i.e. quelle di cui all’art. 20, comma 8, del D.lgs. 199/2021 e al decreto ministeriale attuativo di tale disposizione – e di accelerazione, ove tale principio non subirebbe alcuna eccezione o disapplicazione”, precisa l’avvocato Motta.

Ridefinizione dell’avvio lavori

Con l’articolo 3 viene aggiornata, senza pretesa di esaustività in questa sede, la definizione di “avvio della realizzazione degli interventi”, modificata con l’intento – dichiarato nella relazione illustrativa – di allinearla alla nozione di “avvio dei lavori” contenuta nella normativa secondaria relativa ai regimi di incentivazione.

“La nuova formulazione proposta dal Correttivo un riferimento “fisico” di avvio lavori con un concetto giuridico-finanziario: primo impegno giuridicamente vincolante che rende l’investimento irreversibile, ad esempio l’emissione di un ordine per l’acquisto di attrezzature per la costruzione dell’impianto e la sottoscrizione di un contratto EPC – Engineering, Procurement and Construction”, spiega la legale, aggiungendo che non sono invece rilevanti atti come l’acquisto del terreno o permessi propedeutici.

“È una scelta che si allinea alle logiche degli incentivi, ma potrebbe produrre oggi divergenze interpretative nelle diverse fasi amministrative. Va osservato, infatti, che il concetto di “avvio dei lavori” così riformulato dal Correttivo, non coincide esattamente con la definizione utilizzata nel D.M. 30 dicembre 2024 (c.d. FER X Transitorio).

Come spiegato da Motta, da ciò derivano due ordini di riflessioni: nel contesto generale del TU Rinnovabili, a seguito del Correttivo, sembrerebbe che l’avvio lavori debba necessariamente coincidere con l’assunzione di un impegno giuridicamente vincolante – non coincidendo più con l’effettivo inizio fisico dei lavori. E poi, nel contesto specifico dei regimi incentivanti (FER X Transitorio), invece, resta prevista la comunicazione all’amministrazione competente, in alternativa ad un obbligo giuridico irreversibile già assunto. Tuttavia, in mancanza di chiarimenti ufficiali, non sono esplicitati i presupposti minimi che rendano tale comunicazione ammissibile o efficace: è sufficiente che vi sia stato un allestimento del cantiere?

La definizione non coincide esattamente con quella di alcuni decreti recenti (es. DM FER X Transitorio), rendendo quindi necessari chiarimenti futuri sull’applicazione pratica.

Digitalizzazione dell’iter: Piattaforma SUER

L’articolo 4 sostituisce l’articolo 5 del Testo Unico Rinnovabili e si occupa della digitalizzazione dei procedimenti amministrativi tramite la piattaforma digitale SUER, con l’obiettivo di rendere telematici e standardizzati tutti i moduli per PAS e Autorizzazione Unica. Fino a che la piattaforma non sarà operativa, varranno le regole attuali previste dalle singole amministrazioni competenti. La digitalizzazione punta a ridurre tempi morti e garantirà tracciabilità e trasparenza nel permitting.

Cumulo progetti e gestione acque meteoriche

L’articolo 5 del Correttivo apporta alcune modifiche all’articolo 6 del Testo Unico Rinnovabili. Oltre a trattare il caso del cumulo di progetti, ribadendo gli indici di contiguità / cumulabilità dei progetti, introduce una previsione nuova che obbliga il proponente a predisporre appositi sistemi di smaltimento delle acque meteoriche intercettate dalle superfici interessate dagli impianti.

Regime di edilizia libera: maggiori vincoli e ambiguità

L’articolo 6 del Correttivo apporta alcune modifiche all’articolo 7 del Testo Unico Rinnovabili che reca la disciplina del c.d. regime di “edilizia libera” applicabile ad alcune tipologie di interventi.

“In considerazione delle modifiche introdotte dal Correttivo, il ricorso all’edilizia libera per l’autorizzazione alla costruzione e all’esercizio di impianti aventi le caratteristiche di cui all’Allegato A al Testo Unico Rinnovabili continua a presentare un elevato margine di incertezza applicativa”. Tale incertezza discende, da un lato, dalla difficoltà – in sede attuativa – di individuare con chiarezza l’eventuale interferenza degli interventi con aspetti genericamente riconducibili alla “difesa nazionale, la salute, la pubblica incolumità”, inclusi il rischio sismico, vulcanico o la prevenzione incendi, che determinerebbero l’esclusione del regime di edilizia libera in favore della procedura abilitativa semplificata (PAS). Dall’altro lato, va rilevato come il Correttivo non sembri aver colto l’occasione per chiarire e sistematizzare taluni profili applicativi che, nella prassi, continuano a generare dubbi interpretativi e potenziali contenziosi, lasciando così irrisolte alcune delle principali criticità del regime.

Procedure Abilitative Semplificate (PAS): novità rilevanti

L’articolo 7 del Correttivo introduce alcune modifiche all’articolo 8 del Testo Unico Rinnovabili, che disciplina la “Procedura Abilitativa Semplificata” (PAS). La legale Motta ha commentato alcune delle principali novità proposte:

Soppressione dell’avverbio “esclusivamente”: nella formulazione attuale, l’articolo 8 stabilisce che “per la realizzazione degli interventi di cui all’allegato B si applica esclusivamente la procedura abilitativa semplificata (PAS)”, escludendo quindi la possibilità, per il proponente, di optare per la procedura ordinaria di Autorizzazione Unica (AU) qualora l’intervento risulti compatibile con la PAS. Il Correttivo propone di eliminare l’avverbio “esclusivamente”, aprendo così alla possibilità di ricorrere, in alternativa, all’AU anche nei casi in cui l’intervento risulti astrattamente rientrante nella PAS.
Documentazione attestante la disponibilità delle aree: viene chiarito che, ai fini della presentazione della PAS, è sufficiente allegare atti negoziali aventi efficacia obbligatoria – come ad esempio contratti preliminari – per attestare la disponibilità delle aree interessate dall’intervento.
Nuova disciplina delle compensazioni ambientali e territoriali: l’attuale formulazione dell’articolo 8 prevede, per impianti di potenza superiore a 1 MW, l’obbligo di presentare un programma di compensazioni territoriali a favore del Comune interessato, per un importo compreso tra il 2% e il 3% dei proventi dell’impianto. Il Correttivo sostituisce tale previsione con l’obbligo di proporre misure di compensazione per un valore compreso tra lo 0,5% e il 3% del valore della produzione attesa nei primi cinque anni di esercizio. La relazione illustrativa chiarisce che i criteri per la quantificazione saranno definiti nell’ambito dell’aggiornamento delle Linee Guida Nazionali di cui al D.M. 10 settembre 2010.
Termine per l’esecuzione del decreto di esproprio: viene introdotto un termine di un anno, decorrente dal perfezionamento della PAS, per procedere all’esecuzione del decreto di esproprio. Tale termine appare particolarmente ristretto, considerando che le tempistiche ordinarie della procedura espropriativa risultano spesso incompatibili con una scadenza così ravvicinata, anche in ragione del fatto che tale procedura viene generalmente avviata solo a seguito del decorso del termine per l’impugnazione del titolo autorizzativo.
Estensione del termine per l’avvio dei lavori: il termine per l’inizio dei lavori, attualmente fissato da Testo Unico Rinnovabili in un anno dal perfezionamento della PAS, viene esteso a due anni, decorrenti alternativamente dalla data di perfezionamento della procedura o – nei casi in cui sia necessario il ricorso all’esproprio – dalla data di esecuzione del relativo decreto.

Autorizzazione Unica: novità rilevanti

L’articolo 8 del Correttivo apporta alcune modifiche all’articolo 9 del Testo Unico Rinnovabili relativo al regime di Autorizzazione Unica. Alcune delle principali novità proposte:

Disponibilità delle aree ed espropri: Anche per l’Autorizzazione Unica, come già previsto per la PAS, è ritenuta sufficiente la presentazione di atti negoziali aventi efficacia obbligatoria, come contratti preliminari, per attestare la disponibilità delle aree. È precisato che l’Autorizzazione Unica reca, ove occorra, l’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio e la dichiarazione di pubblica utilità. Inoltre, viene introdotto un termine di un anno per dare esecuzione al decreto di esproprio, decorrente dalla determinazione motivata di conclusione della Conferenza di Servizi. Tale termine appare particolarmente restrittivo, considerati i tempi generalmente richiesti per l’espletamento della procedura espropriativa, che spesso prende avvio solo dopo il decorso del termine per impugnare l’autorizzazione.
Durata dell’autorizzazione: viene incrementato da quattro a cinque anni il termine minimo di efficacia dell’Autorizzazione Unica. Tuttavia, non è chiaro come debba essere intesa tale durata. Alcuni commentatori del settore hanno interpretato il termine come riferito all’avvio dei lavori, ma tale lettura non trova riscontro esplicito nel testo normativo. Più plausibilmente, il termine quinquennale dovrebbe essere inteso come termine di efficacia dell’autorizzazione, entro il quale deve essere completata la realizzazione dell’intervento, in analogia con quanto previsto dall’art. 25 del D.lgs. 152/2006 in materia di VIA. La norma, tuttavia, non chiarisce se – e in che misura – trovino ancora applicazione i termini per l’avvio e l’ultimazione dei lavori previsti dall’art. 15 del D.P.R. 380/2001, che attualmente prevede un termine di tre anni per l’inizio dei lavori nei casi di progetti autorizzati con AU.
Compensazioni ambientali e territoriali: in modo analogo a quanto già previsto per la PAS, il Correttivo interviene anche sulla disciplina delle compensazioni in ambito AU. Attualmente, il comma 10 dell’articolo 9 del TU Rinnovabili si limita a prevedere che l’Autorizzazione Unica includa le “eventuali compensazioni ambientali a favore dei comuni considerate indispensabili in sede di conferenza di servizi”. Il nuovo testo proposto dal Correttivo introduce una disciplina più strutturata, prevedendo che le compensazioni siano quantificate in misura non inferiore all’1% e non superiore al 4% del valore della produzione attesa nei primi cinque anni di esercizio dell’impianto, al netto dell’energia eventualmente autoconsumata. Anche in questo caso, la definizione di parametri economici più chiari costituisce un passo in avanti in termini di trasparenza e uniformità, sebbene resti demandata a futuri atti attuativi (o a valutazioni della conferenza di servizi) la concreta modalità di applicazione della misura.

Incrementi di potenza: iter più snello

Per aumenti di potenza fino al 15% su impianti esistenti, viene introdotta una procedura di autorizzazione abbreviata, utile soprattutto per upgrade tecnologici o potenziamenti che non comportano impatti ambientali aggiuntivi rilevanti.

Termini abbreviati per ricorsi e stragiudiziali

Il nuovo articolo 12 stabilisce che per i ricorsi amministrativi relativi a impianti FER valgono i termini abbreviati dell’articolo 119 del Codice del Processo Amministrativo. Inoltre, ARERA dovrà definire. con uno o più provvedimenti, il meccanismo di risoluzione stragiudiziale delle controversie afferenti gli iter autorizzativi, la sussistenza di vincoli, la verifica della completezza della documentazione posta a corredo della PAS o dell’istanza di Autorizzazione Unica.

Modifiche agli Allegati

Vengono aggiornati gli Allegati A (attività libera), B (PAS), C (AU) e D (elenco norme abrogate) del Testo Unico Rinnovabili, per riflettere con precisione casistiche e potenze, compresi i nuovi riferimenti ai BESS sia stand-alone sia integrati.

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