Palladino spiega principali novità delle modifiche del Senato al DL Agricoltura: applicazione, disciplina transitoria e diritto di superficie

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pv magazine Italia ha discusso con Feliciano Palladino, fondatore e managing director di NexAmm, i principali sviluppi emersi durante l’esame al Senato del Disegno di Legge in conversione del DL Agricoltura. La norma dovrà comunque passare in Camera entro il 14 luglio.

Quali sono i principali sviluppi emersi durante l’esame in Commissione al Senato del Disegno di Legge di conversione del DL Agricoltura?

I principali sviluppi riguardano tre aspetti: l’ambito oggettivo di applicazione del divieto, la disciplina transitoria e la nuova disciplina dei contratti di diritto di superficie.

Può parlarci dell’ambito di applicazione del divieto?

Si è deliberato di eliminare l’inciso “di cui all’articolo 6-bis, lettera b), del decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28”, già presente nel primo comma dell’art. 5 del Decreto. In questo modo, il Legislatore ha corretto un riferimento impreciso contenuto nella precedente versione del testo. Non è stato, invece, approvato l’emendamento che, al secondo periodo del medesimo primo comma, avrebbe introdotto una specifica eccezione all’applicazione del divieto per gli impianti agrivoltaci.

Ritengo, tuttavia, che tale circostanza non possa interpretarsi come l’intenzione di estendere la portata applicativa del divieto agli impianti agrivoltaici con moduli collocati a terra.

La giurisprudenza amministrativa ha infatti avuto modo in diverse occasioni di distinguere, in modo netto, gli impianti fotovoltaici dai sistemi agrivoltaici, stabilendo che si tratta di fattispecie totalmente diverse e non sovrapponibili. A mio avviso, pertanto, se si fosse davvero voluto estendere la portata applicativa della norma, si sarebbe dovuto espressamente inserire il termine “agrivoltaico” nel testo. L’attuale formulazione, invece, non consente di ritenere tale tipologia di impianti inclusa nel perimetro di applicazione del divieto.

E la disciplina transitoria?

Viene modificata la disciplina transitoria prevista dal secondo comma dell’articolo 5. In apparenza, la nuova disposizione ha modificato soltanto il testo della norma, senza intervenire sul suo contenuto, che rimane sostanzialmente invariato.

Occorre, però, una precisazione: la nuova versione della disposizione non prevede più che il divieto non trova applicazione rispetto ai procedimenti autorizzativi e ambientali avviati alla data di entrata in vigore del decreto, bensì “alla data di entrata in vigore della presente disposizione”, che è stata però introdotta soltanto in sede di conversione.

È mia opinione, pertanto, che il divieto di installazione di impianti fotovoltaici in area agricola si applicherà ai soli progetti le cui istanze saranno presentate in epoca successiva all’entrata in vigore della legge di conversione (non già in epoca successiva all’entrata in vigore del Decreto, come precedentemente stabilito).

Può parlarci invece della nuova disciplina dei contratti di diritto di superficie?

In sede di conversione è stato introdotto il comma 2-bis, che prevede una disciplina speciale per i contratti di costituzione di diritto di superficie sui terreni che ricadano in area idonea. La norma ha l’obiettivo di limitare il potere negoziale degli operatori ed è chiaramente sbilanciata a favore dei proprietari.

L’aspetto più critico (anche se non il solo) della nuova disposizione è il suo ambito di applicazione: nonostante la sua collocazione sistematica, la norma sul diritto di superficie si applicherà ai contratti relativi agli “impianti da fonti rinnovabili” generalmente intesi e a tutte le tipologie di terreni (purché rientranti in area idonea), non soltanto agli impianti fotovoltaici e alle aree agricole.

Mi pare che, dopo la decisione di modificare il trattamento fiscale del diritto di superficie, il legislatore abbia inteso introdurre un ulteriore ostacolo alla stipula di questa tipologia di contratti, con il chiaro intento di favorire le compravendite di terreni.
Mi pongo una domanda: se la finalità complessiva del Decreto era quella di salvaguardare le aree agricole, garantendone un utilizzo in linea con la loro destinazione, che senso ha agevolarne la vendita a soggetti che non svolgono attività agricola (come, appunto, gli operatori che realizzano e eserciscono impianti FER)? Non sarebbe, invece, opportuno preferire contratti (come, appunto, quelli di costituzione del diritto di superficie) che prevedono, seppur dopo un certo lasso di tempo, il ritorno del terreno nelle mani di un agricoltore che possa nuovamente coltivarlo?

Cosa vuol dire per gli operatori la clausola sulla durata minima ai contratti?

Ritengo che la durata minima di 6 anni imposta dalle nuove disposizioni non sia, di per sé, penalizzante per gli operatori. Nel settore delle rinnovabili, infatti, sono davvero pochissimi i contratti che prevedano una durata minima inferiore a 6 anni e meccanismi di rinnovo automatico.

Il vero problema potrebbe sorgere nell’ipotesi in cui le parti abbiano convenuto il diritto di superficie senza determinazione di tempo: in tal caso, infatti, la durata si intenderà automaticamente convenuta in 6 anni e troverà applicazione il meccanismo di rinnovo previsto dalla norma, che impone l’obbligo di rinegoziare le condizioni, anche economiche, del diritto di superficie, dopo 12 anni dalla stipula.

La circostanza che tale meccanismo operi anche con riferimento ai contratti in essere mi pare, poi, al limite della costituzionalità: si interviene, infatti, su un assetto di interessi già ampiamente cristallizzato, in cui gli operatori hanno già elaborato i propri piani di investimento e sostenuto ingenti costi di sviluppo; un intervento di questa portata comporta una inammissibile compressione della libera iniziativa economica privata, tutelata dall’articolo 41 della Costituzione, e si pone in palese violazione del legittimo affidamento degli operatori nella stabilità del quadro normativo di riferimento.

Ancor più grave è la possibilità di recedere dai contratti in corso di esecuzione: questo potentissimo strumento di pressione negoziale comporta il rischio – tutt’altro che remoto – che alcuni proprietari pongano, quale condizione per non esercitare il diritto di recesso, il pagamento di importi aggiuntivi sproporzionati, costringendo gli operatori, loro malgrado, ad uno sforzo economico aggiuntivo (e non preventivato) pur di non compromettere l’investimento e le risorse spese fino a quel momento.

Ci saranno conseguenze anche per gli agricoltori?

La norma potrebbe avere ricadute negative anche sugli agricoltori. La disposizione trova, infatti, applicazione anche ai contratti preliminari non scaduti, che solitamente hanno durata ben inferiore a 6 anni. Gli agricoltori che hanno stipulato preliminari di costituzione di diritto di superficie potrebbero vedere estesa la durata di tali contratti a 6 anni, nel corso dei quali non potranno disporre liberamente del proprio terreno, pena la violazione dell’impegno alla stipula del contratto definitivo. Resta certamente la facoltà di recedere, ma in tal caso si andrebbe incontro all’obbligo di restituzione delle caparre già incassate, atteso che il contratto definitivo non verrà più stipulato per volontà del proprietario, non già per il mancato avveramento di una condizione sospensiva o di una condotta inadempiente dell’operatore

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