Il criterio della SAU nella individuazione delle Aree Idonee: tra uniformità normativa e differenziazione regionale

Il nuovo vincolo quantitativo nella pianificazione territoriale regionale delle aree idonee

Il decreto-legge 21 novembre 2025, n. 175 (convertito con modificazioni nella l. n. 4/2026), rappresenta una tappa importante per gli impianti FER soprattutto in quanto, in tema di aree idonee, superando il vecchio regime dell’art. 20 del d.lgs. 199/2021, riscrive all’interno del d.lgs. 190/2024 (c.d. T.U. FER) la nuova disciplina, ivi aggiungendo il nuovo art. 11-bis).

Di particolare importanza si presenta il nuovo art. 11-bis del D.lgs. 190/2024, laddove al comma 4, lett. g), stabilisce che le Regioni – nell’esercizio della propria potestà pianificatoria nell’individuazione di ulteriori aree idonee – al fine di preservare la destinazione agricola dei suoli, debbano rispettare un criterio quantitativo legato alla superficie agricola utilizzata (SAU), stabilendo che le aree agricole qualificabili come idonee non possano essere:

inferiori allo 0,8% della SAU regionale;
superiori al 3% della SAU medesima.

Si tratta di un intervento che segna un evidente cambio di paradigma: il legislatore statale – con riferimento allo sfruttamento delle aree agricole per la realizzazione di impianti FER – non si limita più all’utilizzo dei soli criteri qualitativi (quali ad esempio l’antropizzazione e/o degradamento dell’area) ma riconosce alle regioni di indicare in percentuale la superficie di aree agricoli utilizzabili per l’installazione di impianti FER , incidendo, conseguentemente, su uno degli aspetti più sensibili che attiene al bilanciamento tra gli interessi connessi alla tutela del territorio e quelli concernenti la massima diffusione degli impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili.

È inoltre interessante, infine, osservare che, in sede di conversione, è stato specificato che la percentuale di SAU deve ritenersi comprensiva, altresì, della superficie su cui insistono impianti agrivoltaici. Tale previsione conferma che il tema del rapporto tra energia e suolo agricolo ha costituito uno dei nodi centrali anche nel dibattito parlamentare.

SAU: definizione

Un primo riferimento sulla nozione di superficie agricola utilizzata (SAU) si rinviene nei regolamenti europei in materia di statistiche agricole e nella Politica Agricola Comune (PAC). In tal senso, il regolamento (UE) 2018/1091 definisce la SAU come “la superficie utilizzata per l’agricoltura, che include seminativi, prati permanenti e pascoli, colture permanenti, e altri terreni agricoli utilizzati”.

Sul piano nazionale, le “Linee Guida in materia di Impianti Agrivoltaici” – giugno 2022, elaborate dal MITE (oggi MASE) a cui hanno partecipato: CREA, ENEA, GSE ed RSE, la SAU è definita come: “[…] superficie agricola utilizzata per realizzare le coltivazioni di tipo agricolo, che include seminativi, prati permanenti e pascoli, colture permanenti e altri terreni agricoli utilizzati. Essa esclude quindi le coltivazioni per arboricoltura da legno (pioppeti, noceti, specie forestali, ecc.) e le superfici a bosco naturale (latifoglie, conifere, macchia mediterranea). Dal computo della SAU sono escluse le superfici delle colture intercalari e quelle delle colture in atto (non ancora realizzate). La SAU comprende invece la superficie delle piantagioni agricole in fase di impianto .

La ratio dell’intervento normativo: preservare lo sfruttamento agricolo del suolo e pianificazione controllata in materia di energia

Nella prospettiva legislativa, la previsione di una soglia massima (3%) svolge una funzione di freno allo sviluppo indiscriminato, mentre la soglia minima (0,8%) rispondere all’esigenza opposta, ossia garantire un contributo minimo delle aree agricole al raggiungimento degli obiettivi energetici nazionali.

Fissando una forbice tra la superficie minima e quella massima utilizzabile per la realizzazione degli impianti FER, il legislatore nazionale ha inteso coniugare la finalità di preservare la funzione agricola dei suoli e, al contempo, contribuire, mediante lo sfruttamento di una parte dei suolo (fino al 3% della SAU) alla produzione di energia da fonti FER.

Tale impostazione si inserisce in un quadro più ampio in cui le Regioni sono chiamate a contribuire agli obiettivi nazionali di sviluppo delle fonti rinnovabili, come delineati dal Piano Nazionale Integrato Energia e Clima (PNIEC), individuando sul proprio territorio le aree utili a tali fini.

Uno degli aspetti più controversi introdotti in sede di conversione del D.L. 175/2025 concerne la tecnologia agrivoltaica laddove è stato espressamente previsto che, ai fini del calcolo della percentuale di SAU Regionale, “siano incluse anche le superfici su cui insistono impianti agrivoltaici”.

Tale scelta solleva profili di criticità ove si considera la natura stessa del sistema agrivoltaico, concepito come sistema volto a preservare la continuità delle attività agricole e pastorali in una con la produzione di energia da fonte fotovoltaica, attraverso soluzioni tecnologiche integrate, quali moduli elevati da terra e sistemi di monitoraggio della produttività agricola. Infatti, a differenza del fotovoltaico tradizionale (con moduli a terra), un impianto agrivoltaico comporta un consumo limitato del suolo e garantisce il mantenimento della funzione agricola del suolo.

Si tratta, perciò, di una scelta criticabile che potrebbe sollevare qualche interrogativo sulla legittimità costituzionale della disposizione in relazione all’art. 3 della Costituzione, sotto il profilo della ragionevolezza.

I primi orientamenti regionali: tra limiti quantitativi, pianificazione energetica e differenziazione territoriale

Le prime proposte di legge regionali mostrano come il criterio della SAU sia destinato a generare applicazioni differenziate, in funzione delle specifiche scelte territoriali ed energetiche.

In Lombardia, la proposta di progetto di legge presentato dalla giunta regionale non recepisce in modo espresso il limite percentuale sulla SAU, ma integra la regolazione dell’uso del suolo agricolo con obiettivi di potenza installata, delineando una pianificazione energetico-territoriale che bilancia disponibilità di suolo e fabbisogno energetico.

In tale prospettiva, la proposta prevede una distinzione tra aree idonee, aree ordinarie e aree non idonee e per le aree agricole non ricomprese tra le aree idonee né tra quelle non idonee, è prevista l’adozione della tecnologia agrivoltaica, essendo ammissibili esclusivamente impianti agrivoltaici, mentre il fotovoltaico a terra risulta vietato.

Diversamente, per le aree agricole inizialmente qualificate come idonee, la proposta prevede un meccanismo dinamico: al raggiungimento degli obiettivi massimi di potenza installata su base territoriale, tali aree perdono la qualifica di idoneità e vengono ricondotte al regime ordinario, con conseguente esclusione del fotovoltaico a terra e permanenza della sola possibilità di installare impianti agrivoltaici, ai sensi dell’art. 2, comma 4 della proposta.

Altre proposte legislative, come quelle del Piemonte e dell’Emilia-Romagna, recepiscono invece in modo espresso il criterio quantitativo della SAU, limitando l’idoneità allo 0,8% della superficie agricola utilizzata a livello regionale. Nel caso piemontese, il computo include espressamente anche le superfici interessate da impianti agrivoltaici già autorizzati o in esercizio.

In tali modelli, il limite di utilizzo della SAU è inoltre ripartito su base comunale, generalmente nella misura del 2%, con possibilità di incremento fino al 3% in specifiche ipotesi, quali autoconsumo industriale o comunità energetiche rinnovabili, secondo una disciplina più puntuale nel caso piemontese e maggiormente flessibile nella proposta della Emilia-Romagna.

Inoltre, in alcuni casi – come nella proposta di legge della regione Puglia – preservare, la presenza degli olivi, delle produzioni agroalimentari di qualità, quali produzioni D.O.P., I.G.P., S.T.G., D.O.C., D.O.C.G., DE.CO., delle produzioni agroalimentari tradizionali (P.A.T.), viene considerata di interesse pubblico prevalente. Si tratta di una previsione che, ove approvata, dovrà misurarsi, ai fini della legittimità costituzionale, con l’art. 3 del d.lgs. 190/2024 che considera di pubblico interesse prevalente la diffusione di impianti FER. Inoltre, la proposta pugliese prevede l’istituzione di un tavolo di coordinamento con l’ANCI e l’UPI al fine di definire specifiche percentuali di sfruttamento della SAU a livello comunale.

Nel caso dell’Umbria, la proposta prevede che nelle aree rurali siano ammessi esclusivamente impianti agrivoltaici, con esclusione degli impianti fotovoltaico tradizionali, in un’ottica di tutela della funzione agricola del suolo.

Tali esperienze confermano come, accanto alle proposte fondate sui limiti percentuali di utilizzo della SAU, si stiano affermando approcci alternativi: quelli più conservativi e graduali, (che prevedono nella fase iniziale l’utilizzo degli strumenti di pianificazione e monitoraggio per poi procedere, in seguito, con l’individuazione delle aree agricole utilizzabili) e quelli che limitano l’utilizzo delle aree agricole per le fonti FER solamente agli impianti che adottano la tecnologia agrivoltaica.

Conclusioni

Come si è potuto vedere, l’introduzione del criterio della SAU sull’utilizzo delle aree agricole rappresenta il tentativo del legislatore statale di bilanciare l’esigenza di garantire la diffusione di impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili con la tutela di preservare il suolo agricolo attraverso l’individuazione di un parametro di riferimento uniforme per tutto il territorio.

Tuttavia, le prime proposte regionali, rilevano approcci differenziati.

Ne deriva un quadro, nel quale, il parametro della SAU, pur introdotto come criterio uniforme a livello statale, tende a essere reinterpretato a livello regionale secondo logiche differenziate, riflettendo la difficoltà di conciliare le esigenze connesse alla produzione di energia da fonti FER con l’uso agricolo del suolo.

Si ricorda, infine che l’individuazione delle aree idonee a livello regionale (e, quindi, anche sull’utilizzo della SAU) doveva avvenire entro 120 giorni per le regioni e 180 giorni per le provincie autonome dalla data di entrata in vigore del d.l. 175/2025 (scadenza 23/03/2026). Sul punto, il comma 3 dell’art. 11-bis prevede l’esercizio dei poteri sostitutivi da parte dello Stato laddove dispone che: “Nel caso di mancata adozione della legge di cui al primo periodo entro il termine ivi previsto ovvero di mancata ottemperanza ai principi e ai criteri di cui al comma 4 ovvero agli obiettivi di cui al comma 5, si applica l’articolo 41 della legge 24 dicembre 2012, n. 234.”.

Sul punto giova rilevare che – in attesa che le regioni approvino le rispettive leggi o lo Stato eserciti i poteri sostitutivi – l’inerzia delle amministrazioni interessate rappresenta un potenziale pregiudizio nei confronti di quegli operatori, i quali, vengono privati del proprio diritto di giovarsi delle procedure semplificate previste dal d.lgs. 190/2024 per la realizzazione degli impianti FER.

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