Disciplina regionale vs nazionale: caso Emilia-Romagna attesta necessità di evitare norme contrastanti

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La recente legislazione statale, con l’obiettivo di promuovere uno sviluppo più rapido degli impianti fotovoltaici, con D. lgs 199/2021 ha individuato in via preliminare e transitoria talune aree da considerarsi idonee alla installazione di impianti fotovoltaici, demandando l’individuazione in via generale delle zone reputate idonee e non idonee all’installazione di tali impianti ad un decreto interministeriale da approvare, previa intesa con le Regioni in sede di Conferenza unificata, demandando poi alle stesse Regioni l’adozione di strumenti volti ad individuare le aree non idonee sul proprio territorio.

Nelle more della pubblicazione del decreto attuativo sulle “aree idonee”, che avrebbe dovuto realizzarsi entro giugno 2022, ma che, nonostante varie bozze circolate negli ultimi mesi, tarda ancora a giungere ad una versione definitiva, alcune Regioni hanno iniziato a definire propri strumenti regolatori volti a disciplinare la localizzazione degli impianti fotovoltaici e l’occupazione di suoli agricoli.

Regione Emilia-Romagna: scollamento dalla normativa nazionale per aree agricole

La Regione Emilia-Romagna, da sempre molto attiva e in prima linea nella promozione di politiche di sviluppo e massima diffusione degli impianti fotovoltaici sul proprio territorio, con Deliberazione di Assemblea Legislativa n. 125 del 23 maggio 2023, si è mossa in questa direzione, dettando nuovi criteri localizzativi degli impianti, con l’obiettivo di chiarire e integrare l’assetto derivante dalla disciplina regionale vigente con le prime disposizioni in tema di aree idonee contenute nell’art. 20, comma 8, del d.lgs. n. 199/2021.

L’indirizzo adottato con la DAL 125/2023 è quello di favorire la realizzazione degli impianti in aree di minor pregio quali discariche, cave dismesse o recuperate e, naturalmente, realtà territoriali già urbanizzate e aree industriali.

In relazione alle aree agricole, l’atto definisce in quale misura sia possibile realizzare impianti fotovoltaici, mostrando un apparente scollamento dalla normativa statale: in talune aree individuate come “idonee” dal D. lgs 199/2021, la Regione pone infatti una limitazione all’occupazione dei suoli. Mentre nelle aree idonee individuate dall’art. 20, comma 8 lettera c-ter) del d.lgs. n. 199/2021, ovvero entro 500 metri da aree industriali, artigianali, commerciali o da stabilimenti industriali e 300 metri da autostrade, sarà infatti possibile occupare l’intera area nella disponibilità del soggetto proponente, nelle aree agricole idonee individuate dall’art. 20, comma 8, lettera c-quater) del medesimo decreto, invece, al pari delle aree agricole non dichiarate idonee dalla disciplina statale, solo il 10% dell’area nella disponibilità del soggetto proponente potrà essere interessata dall’impianto fotovoltaico, la restante parte dovrà essere asservita ad uso agricolo e a concorrere alla formazione del restante 90% saranno solo terreni contigui, anche nella disponibilità di soggetti terzi, purché asserviti ad uso agricolo per tutta la vita dell’impianto.

Una restrizione che ha creato molti dissensi tra gli operatori del settore in quanto giudicata in contrasto con la normativa nazionale ritenuta più permissiva.

Lungi dall’entrare nel merito della facoltà in capo alla Regione di porre ulteriori limiti sul proprio territorio, si evidenzia la volontà della Regione di tutelare i suoli agricoli e il valore paesaggistico del territorio, prediligendo l’occupazione di aree già antropizzate o comunque prossime a zone urbanizzate e infrastrutturate come quelle individuate dalla lettera c-ter del comma 8.

Le aree individuate dalla lettera c-quater che si è inteso limitare, nonostante idonee a livello nazionale, corrisponderebbero infatti a tutti quei terreni agricoli privi di vincoli da Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio, nel cui raggio di 500 m non ricadano beni culturali tutelati dalla parte II del Codice o aree di notevole interesse pubblico (art. 136 del medesimo Codice), e che, mappate concretamente sul territorio regionale, potrebbero corrispondere a superfici distanti da qualsivoglia fenomeno di antropizzazione.

Impianti agrivoltaici

Va sottolineato come tale limitazione trovi applicazione indistintamente che si tratti di impianti fotovoltaici standard o agrivoltaici: a questi ultimi, nati proprio con l’obiettivo di far coesistere, integrandole, le attività di produzione elettrica e agricola, non è in tale contesto riservata alcuna corsia preferenziale.

La Regione non mostra infatti particolare favore nei confronti degli impianti agrivoltaici se non laddove si vogliano occupare terreni interessati da colture di pregio (biologiche, DOC, DOP, DCG, ecc.). In questo caso, infatti, sono ammessi solo impianti agrivoltaici di tipo “avanzato”, comunque nel rispetto delle limitazioni sull’uso del suolo già citate.

Con la pubblicazione di alcuni pareri in risposta a quesiti posti dagli operatori, la Regione ha inoltre chiarito ulteriori dubbi rivolti all’applicazione delle disposizioni impartite con la DAL 125/2023.

Indubbio rilievo riveste la modalità di calcolo della superficie occupata dall’impianto ai fini della limitazione del 10% all’occupazione di suolo, rispetto alla quale è fatta una distinzione tra impianti standard e impianti agrivoltaici “avanzati”. In quest’ultimo caso, la superficie di impianto che concorre al calcolo del 10% è calcolata come proiezione a terra dei pannelli e delle strutture nella loro maggiore estensione, oltre quella occupata dai locali tecnici, presupponendo correttamente che gli impianti agrivoltaici “avanzati” consentano pienamente la prosecuzione dell’attività agricola e zootecnica nei suoli sottostanti.

Negli altri casi, la superficie di impianto ai fini del calcolo coincide con l’area racchiusa entro la recinzione, non ammettendo quindi la possibilità di considerare asservite ad uso agricolo le aree interne alla recinzione e non occupate dall’impianto, quali lo spazio tra le file dei pannelli o aree perimetrali, indipendentemente dal loro utilizzo ad uso agricolo, equiparando quindi gli impianti fotovoltaici standard agli impianti agrivoltaici non avanzati.

Con un parere emesso a dicembre, la Regione ha poi anche puntualizzato che l’impianto agrivoltaico non può prescindere dalla presenza di un’impresa agricola, essendo quest’ultima naturalmente deputata a garantire l’effettiva coltivazione delle superfici interessate dall’impianto. L’obbligo, tuttavia, di costituire un’ATI ai fini della realizzazione di un impianto agrivoltaico non appare previsto da alcun atto normativo nazionale né regionale, risultando attualmente solo un requisito a cui attenersi in caso di accesso agli incentivi disciplinati dal DM 436/2023, riservati peraltro solo ad impianti agrivoltaici “avanzati”.

Il quadro che si compone a livello regionale in termini di localizzazione degli impianti fotovoltaici sul territorio è in definitiva un allineamento alla normativa nazionale, con alcune limitazioni in più all’uso di suoli agricoli che si concretizzano non con un divieto tout court alla realizzazione di impianti, bensì con l’individuazione di limiti di occupazione derivati da una selezione più stringente delle aree utilizzabili, in un’ottica di tutela del valore paesaggistico e ambientale del territorio.

A parte quanto già previsto dalla normativa nazionale sulla semplificazione degli iter autorizzativi, nessun ulteriore beneficio è riservato agli impianti agrivoltaici, che sono sotto il profilo localizzativo equiparati agli impianti fotovoltaici standard. Unica eccezione si ha in caso di aree interessate da colture di pregio sulle quali è ammessa la sola realizzazione di impianti agrivoltaici di tipo avanzato, i quali inoltre, nel caso debbano soggiacere alla limitazione del 10%, potranno in concreto contare su una minor superficie da asservire ad uso agricolo in termini assoluti, vedendosi riconoscere come area occupata dall’impianto una superficie minore coincidente con la sola proiezione al suolo dei pannelli.

Resta infine da comprendere se la Regione considererà requisito necessario ai fini dell’ottenimento del titolo autorizzativo per la costruzione ed esercizio di impianti agrivoltaici la presenza di un’impresa agricola nella compagine sociale del soggetto proponente.

Ruolo delle Regioni

In tale contesto non può infine mancare una riflessione generale in merito alla elevata stratificazione normativa che oggi caratterizza il settore.

Già altre Regioni, al pari dell’ Emilia Romagna, hanno disciplinato il corretto inserimento sul territorio di impianti fotovoltaici, cui si aggiunge anche la pianificazione territoriale operata dalle amministrazioni comunali.

La tendenza a cui si assiste è quella di Regioni e Comuni che, con l’obiettivo di tutelare il proprio territorio, stabiliscono limiti alla realizzazione di impianti, ponendosi alle volte in contrasto con il principio del favor per le energie rinnovabili espresso dalla normativa nazionale in attuazione della disciplina comunitaria.

Il rischio è che nei casi di violazione dei princìpi delineati dalla normativa statale, si vada ad alimentare ulteriormente la già cospicua giurisprudenza in merito alla ripartizione di competenze tra Stato e Regioni, con l’inevitabile risultato di frenare lo sviluppo degli investimenti nel settore.

Ciò che ci si auspica ormai da tempo è la definizione di una disciplina organica e coerente che non risulti dalla sovrapposizione di norme contrastanti, né eccessivamente diversificata sul territorio nazionale, ma costituisca un quadro organico di riferimento, tale da promuovere mediante l’individuazione di criteri ben delineati e non soggettivi e procedure burocratiche più fluide e lineari, la diffusione degli impianti fotovoltaici sul territorio nazionale.

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